PPP項目的資格預審探究:中國某市生活垃圾資源化處理PPP項目案例分析

作者:Julia 發表日期:2018-07-16 13:44:46

北極星環保網訊:分析重點:垃圾處理PPP項目的資格預審探究

選題理由:

縱觀垃圾處理PPP項目近年來的發展,結合筆者操作的幾個案例,筆者由衷感覺垃圾處理PPP項目的定語是「PPP」而非「垃圾處理」,即垃圾處理PPP項目的操作方式、內在邏輯、成本收益測算等,都源於原垃圾處理項目的方法論,一個最主要的特點就是,至今絕大多數垃圾處理PPP項目的回報機制仍然用噸處理費的形式,而非年運營補貼。所以擺在垃圾處理行業企業面前的難題,不是去苦苦鑽研PPP的邏輯、內涵,而是只需要理解流程和限制性要求,即可事半功倍。這其中最特殊的一種是招標採購程序中的「資格預審」。「資格預審」根據《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》(財庫〔2014〕215號):

第五條 PPP項目採購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件,發佈資格預審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審。

因此,資格預審已經是任何PPP項目招采的必經程序。

在筆者接觸過的一個項目中,客戶沒有重視資格預審的內容,因此出現了預審不通過的情形,並最終導致錯失該項目的中標機會。因此,PPP項目資格預審的內容和要求是什麼,垃圾處理PPP項目資格預審是一個怎樣的狀況,這是本文力求分析與總結的。

一、項目基本情況

項目名稱:中國某市生活垃圾資源化處理PPP項目

所屬行業:市政工程->垃圾處理

項目總投資:20000萬元

所處階段:採購階段

回報機制:可行性缺口補助

合作期限:30年

運作方式:BOT

項目概況:本項目處於採購階段,但由於客戶已經在資格預審中失敗,因此項目基本無望,但其中引發的對於資格預審的探究還是值得進行的。

二、提問

1、垃圾處理項目資格預審大盤點。

三、分析

1、資格預審的目的

想要明確資格預審的內容和要求,首先必須對資格預審的目的有一定的了解。還是財庫215號文提及的目的內容:第五條 驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

我們分別來分析一下。

(1)社會資本響應。這其實是PPP項目的內在要求,PPP項目與傳統項目相比,最突出的兩個特點是實現政府少花錢多辦事的目標和重視社會資本在該項目中的作用效果。之所以必須讓社會資本響應,是因為PPP方案由於其主導權在政府,而且利潤低微,可能導致方案過度偏向政府,社會資本無利可圖,如此則一個好的項目、一個事關國計民生的重要項目就無法推進下去,因此要看有沒有社會資本響應;此外,比如垃圾處理PPP領域存在着專業性極強,方案兼容度低的特點,如果PPP項目方案是依據某一技術甚至是某一企業技術為藍本制定,很有可能導致沒有其他社會資本足以勝任,那麼這樣的方案就有固化中標方的嫌疑。

(2)實現充分競爭。我們完全可以換個說法,一輪招標上多加了一輪資格預審,實際上就把競爭變成了兩輪,最終勝出者必然是價格、效果兼具優勢的企業,這對於政府來說,更為有利。誠然,對於項目而言的利處主要在於優化操作方案,能夠以公平競爭的手段,迫使社會資本放棄虛高部分利潤的可能,實現方案與項目的儘可能適配,高效又經濟。

2、資格預審的內容

僅憑215號文,對資格預審的把握肯定是不夠詳盡的,存在各地實操的彈性,這也就成為了大家詬病資格預審的理由。然而,我們要有一個共識:嚴格按照215號文的規定,沒有明確規定的比照招標採購程序的規定或原則處理。

(1)資格預審公告

資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府採購信息發佈媒體上發佈。資格預審合格的社會資本在簽訂PPP項目合同前資格發生變化的,應當通知項目實施機構。

資格預審公告應當包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、採購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與採購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量及限定的方法和標準、以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發佈之日起不得少於15個工作日。

劃重點,資格預審公告中「採購需求」、「對社會資本的資格要求」是比較重點和有待設計的內容,因為這是適配於該項目的特有內容。當然,它必須滿足以下的要求:

第二十三條招標人編制的資格預審文件、招標文件的內容違反法律、行政法規的強制性規定,違反公開、公平、公正和誠實信用原則,影響資格預審結果或者潛在投標人投標的,依法必須進行招標的項目的招標人應當在修改資格預審文件或者招標文件後重新招標。(《招標投標法實施條例》)

社會資本對於該部分,尤其是細節一定要重視,避免因為細節問題,錯失標的。

(2)資格預審評審

項目實施機構、採購代理機構應當成立評審小組,負責PPP項目採購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成,其中評審專家人數不得少於評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定,但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

評審環節,由於現在的嚴格管控,社會資本基本上在評審會前,是無法知道評審專家是誰,有幾個的。如果真的如此,那麼結果一定是公平公正的,一定是社會資本期待的嘛?顯然不是,將結論交由第三方評價是有風險的。特別是垃圾處理領域。本項目採用國內尚未普及的一種先進處理模式,換言之評審專家也不是這個技術的專家,那麼他們做出的評價更多的只能是依靠某些表面的指標,處理量、服務費、成本等。這樣極容易造成資格預審的失敗。此外就算評審專家可以做出專業的評價,那麼應對低價中標的策略準備不充分,也可能半路折戟沉沙。

(3)資格預審結果

項目有3家以上社會資本通過資格預審的,項目實施機構可以繼續開展採購文件準備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的,項目實施機構應當在調整資格預審公告內容後重新組織資格預審;項目經重新資格預審後合格社會資本仍不夠3家的,可以依法變更採購方式。

資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會資本,並將資格預審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。

資格預審的結果最重要的數字是3,那麼有沒有陪標的嫌疑,這是首先要發現和杜絕的。但這裏存在一個問題,不足三家投標的,就一定代表這個項目有問題嗎?結果當然是否定的,還以垃圾處理PPP項目為例。本項目採用資源化的方式,是國內尚未普及的技術,擁有這種技術的企業本來就不多,所以很有可能不足3家投標,不足3家通過資格預審。這種情況只能最後變更採購方式,但是這應不應該成為詬病的理由呢?即資格預審存在很大的問題呢?筆者認為資格預審肯定有不完善的地方,但是從結果倒逼過程的做法顯然更為不妥,不能因為只有一家投標的結果就否認資格預審程序的作用。面對此種情況,在合規風險的角度,還是應該走資格預審,因為仔細想來,工藝也是預審的一部分內容,也許其他公司的工藝會更好地適合當地的需求。

(4)資格後審

資格預審最受爭議的是這樣一句話:項目採購文件應當包括是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭並進行資格後審等內容。這不就是說資格預審形同虛設嗎?針對資格後審而言,筆者認為這句話肯定有欠妥的地方,因為它相當於否定了資格預審的價值和存在的意義,但資格後審本身制度的設定,是有其必要性的。筆者對此有這樣的猜想。


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